Neutralität der Schweiz

Die Neutralität der Schweiz ist einer der Grundsätze ihrer Aussenpolitik. Sie bedeutet, dass sich die Schweiz nicht militärisch an bewaffneten Konflikten zwischen anderen Staaten beteiligt. Die schweizerische Neutralität ist im Grundsatz selbstgewählt, dauernd und bewaffnet. Sie wird nicht als Selbstzweck, sondern immer als ein Instrument der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik verstanden. Inhalt und Tragweite der schweizerischen Neutralität haben sich hingegen im Laufe der Geschichte immer wieder gewandelt.

Die Bundesverfassung gibt dem Bundesrat den Auftrag (Art. 185) und der Bundesversammlung die Aufgabe (Art. 173), «Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz» zu treffen.

Entstehungsgeschichte

In der entscheidenden Phase der europäischen Neuordnung nach den Napoleonischen Kriegen war der griechischen Diplomat Ioannis Kapodistrias ein entschiedener Fürsprecher der schweizerischen Interessen auf internationaler Ebene, obwohl er formell nicht im Dienst der Eidgenossenschaft stand. Als Sondergesandter des russischen Zaren Alexander I. hatte er mit dem Briten Stratford Canning während seiner Mission in der Schweiz zur staatlichen Konsolidierung der Eidgenossenschaft beigetragen; 1813–1814 hatten sie als Gesandte in der Schweiz mit diplomatischem Druck für das Zustandekommen des Bundesvertrags gesorgt. Der Wiener Kongress (1814–1815) setzte für die Behandlung der Schweizer Angelegenheit ein sechsköpfiges Komitee ein, darunter der österreichische Diplomat und ehemalige Basler Domherr Johann Philipp Nepomuk von Wessenberg wie auch Canning und Kapodistrias. In Zusammenarbeit mit dem Genfer Staatsmann Charles Pictet de Rochemont gelang es ihnen, die Neutralität als völkerrechtlich garantierten Status durchzusetzen, der sowohl den sicherheitspolitischen Interessen der Grossmächte als auch dem langfristigen Stabilitätsbedürfnis der Schweiz entsprach.

Eine neutrale Schweiz erwies sich für die beteiligten Grossmächte als sinnvolle Lösung im Rahmen der umfassenden Neuordnung der Grenzziehungen und politischen Verhältnisse in Europa, nachdem zuvor verschiedenste andere Vorschläge für das Territorium der Alten Eidgenossenschaft gemacht worden waren. So hätten sowohl Frankreich als auch Österreich die Schweiz gerne als Satellitenstaat beherrscht, Preussen wollte die Schweiz in den Deutschen Bund eingliedern, sogar die Einrichtung eines Königreichs auf dem Gebiet der Schweiz wurde diskutiert. Der Historiker Andreas Suter führt es auf diese «Vielzahl von sich überschneidenden und gegenseitig ausschliessenden Plänen» zurück, dass sich letztlich keine Macht durchsetzen konnte und die Unabhängigkeit der Schweiz erhalten blieb, zumal auch in der Schweiz selbst die Meinungen zu den diskutierten Lösungen stark auseinandergingen. Die Grossmächte wollten, so André Holenstein (2014), «eine Wiederholung der Erfahrung der Jahre 1798 bis 1813 unbedingt vermeiden», als mit Frankreich eine einzelne Grossmacht den Raum der Schweiz unter ihre Kontrolle gebracht hatte. Für eine neutrale Schweiz eingesetzt hatte sich am Wiener Kongress dabei besonders der Genfer Politiker Charles Pictet de Rochemont.

Im Ergebnis gaben die Signatarstaaten des Vertrags mit der Schweiz im Zweiten Pariser Frieden vom 20. November 1815 mit der Déclaration des Puissances portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l’inviolabilité de son territoire eine Garantie ab, die Unverletzlichkeit und Unabhängigkeit der Schweiz in den 1815 festgelegten Grenzen zu respektieren. Im Gegenzug verpflichtete sich die Schweiz, in künftigen Konflikten neutral zu bleiben. Dabei wurde die Neutralität auch auf Hochsavoyen ausgedehnt, das zum Königreich Sardinien-Piemont gehörte.

Im Mai 1848 schlug eine kleine Gruppe der Kantone während der Erarbeitung der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vor, die Verteidigung der Neutralität als zusätzlichen Bundeszweck aufzuführen. Dies wurde laut Georg Kreis von der Mehrheit abgelehnt mit der Begründung, „die Neutralität sei bloss Mittel zum Zweck, die Eidgenossenschaft müsse sich das Recht vorbehalten, unter gewissen Umständen, sofern sie es für zuträglich erachte, aus ihrer neutralen Stellung heraustreten“.

Frühere Darstellungen der Schweizer Neutralität als einer Tradition, die weitere Jahrhunderte zurückreiche und mindestens auf die Schlacht bei Marignano zurückgehe, rückten in der Geschichtswissenschaft in den Hintergrund. Ihre Wurzeln hatte diese Interpretation in der 1895 erschienenen Geschichte der schweizerischen Neutralität des Zürcher Staatsarchivars und Historikers Paul Schweizer. Dieses Werk ist im Kontext ausländischen Drucks im Zusammenhang mit sozialistischen und anarchistischen Flüchtlingen in der Schweiz zu lesen: Nachdem Russland, Österreich und das Deutsche Reich 1889 gedroht hatten, der Schweiz den am Wiener Kongress definierten Status der dauernden Neutralität zu entziehen, «erfanden» Paul Schweizer und andere Persönlichkeiten eine eidgenössische Neutralitätstradition, wie Andreas Suter unter Bezugnahme auf Eric Hobsbawms Konzept der erfundenen Tradition festhält. Schweizer versuchte in seinem Werk zu zeigen, dass die Schweiz ihre Neutralität nicht den Mächten verdanke. Übernommen und weiterentwickelt wurde seine These später von Edgar Bonjour, dessen gleich betitelte neunbändige, von 1946 bis 1975 erschienene Geschichte der schweizerischen Neutralität für lange Zeit prägend wirkte. Dass diese Tradition nicht unbedingt der Realität entsprach, insbesondere in den Jahrhunderten der alten Eidgenossenschaft vor dem Franzoseneinfall, lässt sich an zahlreichen historischen Auseinandersetzungen belegen. So etwa im Falle der von den Schwedischen Armeen erkauften Unterstützung durch die Thurgauer bei der Belagerung und den Angriffen auf Konstanz im Rahmen der Seekriege während des Dreißigjährigen Krieges.

Die praktische Umsetzung der militärischen Neutralität erfolgte im 19. und 20. Jahrhundert durch die sogenannte «Grenzbesetzung» bei militärischen Konflikten nahe dem schweizerischen Staatsgebiet, so z. B. 1866, 1871, siehe auch Savoyerhandel (1859/1860).

Die Schweiz willigte 1920 in wirtschaftliche Sanktionen gegen Staaten ein, die Angriffskriege auslösten, als sie mit der Londoner Erklärung vom 13. Februar 1920 und per Volksabstimmung besiegelt dem Völkerbund beitrat. Die Schweiz war nur von der Teilnahme an militärischen Sanktionen befreit, was fortan als „differentielle Neutralität“ bezeichnet wurde.

Die Schweiz verfügte 1935 nach dem Angriff Italiens auf Abessinien ein Waffenausfuhrverbot sowohl für Italien als auch für Abessinien, im Völkerbund wurde sie dafür heftig kritisiert: Die Neutralität sei nicht mehr die gleiche wie vor dem Krieg, sagte unter anderem Griechenlands Vertreter Nikolaos Politis: Das Gleichbehandlungsgebot sei abgeschafft. Auch der Neutrale müsse mit den anderen Völkerbundsmitgliedern zwischen Aggressor und Opfer unterscheiden. Politis seinerseits trat im Übrigen für die legislatorische Schaffung des «Verbrechens gegen die Menschlichkeit» und die Unterstellung der souveränen Staaten und von deren Exponenten unter das Prinzip der Legalität ein. Diese Positionen flossen 1945 in die UNO-Charta und in die europäische Integration ein. Der Bundesrat anerkannte im Dezember 1936 auf Vorschlag Giuseppe Mottas als erstes neutrales Land de jure die Annexion Äthiopiens durch Italien. Die Machtlosigkeit des Völkerbunds wie auch einige gegen den Völkerbund agierende Aktivisten hatten ihn dazu bewogen. So hatten Deutschfreundliche Völkerbundgegner schon 1921 den „Volksbund für die Unabhängigkeit der Schweiz“ (VUS) gegründet, die in den „Schweizerischen Monatsheften für Politik und Kultur“ ihre Standpunkte verbreiten konnten. Der Völkerbundsrat befreite im Mai 1938 nach dem Austritt Italiens die Schweiz von jeglicher Sanktionsverpflichtung und bestätigte die Rückkehr der Schweiz zur sogenannten integralen Neutralität.

Die letzte Grenzbesetzung erfolgte zu Beginn des Zweiten Weltkriegs. Adolf Hitler hatte in einem Gespräch mit Alt-Bundesrat Edmund Schulthess am 23. Februar 1937 erklärt, die Neutralität der Schweiz achten zu wollen.

1947 empfand die Schweiz die Neutralität nicht als Hindernis, dem Marshallplan beizutreten, jedoch wollte man 1949 dem Europarat unter Berufung auf die Neutralität fernbleiben. Vier Jahrzehnte blieb die Schweiz der UNO fern, weil eine Mitgliedschaft als unvereinbar mit der Neutralität gesehen wurde. Zunächst wurde beim Beitritt versucht, eine beidseitige Neutralitätserklärung zu erhalten, doch trat die Schweiz der UNO schliesslich mit nur einer einseitigen Neutralitätserklärung bei.

Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik

Wenn man von Neutralität spricht, gilt es, Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik auseinanderzuhalten:

• Das Neutralitätsrecht ist völkerrechtlich anerkannt und seit 1907 im Haager Neutralitätsabkommen kodifiziert und kommt im Falle eines internationalen bewaffneten Konflikts zur Anwendung. Im Wesentlichen enthält das Neutralitätsrecht die Pflicht zur Unparteilichkeit und Nichtteilnahme sowie das Recht des neutralen Staates, durch den Konflikt unbehelligt zu bleiben. Die Nichtteilnahme bedeutet, dass das neutrale Land weder mit Soldaten noch mit Waffen direkt auf Seiten eines Kriegsführenden teilnehmen noch sein Territorium einem Kriegsführenden zur Verfügung stellen darf. Als dritter Punkt darf es keinem Militärbündnis beitreten.
• Die Neutralitätspolitik kommt in Friedenszeiten zur Anwendung und soll die Glaubwürdigkeit und die Wirksamkeit der Neutralität sichern. Die Neutralitätspolitik ist flexibel und kann äusseren Umständen angepasst werden. Die Schweiz hat im Laufe ihrer Geschichte die Neutralität immer als Mittel zum Zweck gesehen und die Neutralität dem jeweiligen aussen- und sicherheitspolitischen Umfeld angepasst.

Die Neutralität ist weder in den aussenpolitischen Zielsetzungen der Bundesverfassung noch in deren Staatszweck erwähnt. In der Verfassung genannte Zielsetzungen wie die Achtung der Menschenrechte, die Förderung der Demokratie und das friedliche Zusammenleben der Völker können darum als höher gewichtet angesehen werden.

«Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.»

– Art. 54 Bundesverfassung

Obgleich die Schweiz als neutraler Staat also im Regelfall nicht in Meinungsverschiedenheiten zwischen anderen Staaten eingreift, bleibt sie dem allgemein anerkannten Völkerrecht (von dem sie nicht zuletzt selbst besonders profitiert) verpflichtet und kann bei Verstössen gegen dieses – etwa im Falle eines Angriffskriegs oder Völkermords – durchaus Position beziehen. Tatsächlich hat die Schweiz das entsprechende humanitäre Völkerrecht sogar selbst entscheidend mitgeprägt und ist zahlreichen diesbezüglichen Konventionen (wie dem Römischen Statut, der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte, oder der Ottawa-Konvention) beigetreten. Ebenso ist sie Mitglied bei den Vereinten Nationen, dem Internationalen Strafgerichtshof und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, welche allesamt Instrumente zur Durchsetzung dieser regelbasierten Weltordnung sind.

Funktionen der schweizerischen Neutralität

Die Neutralität hat laut Alois Riklin traditionell folgende Funktionen:

1. Integration: damit ist die interne Funktion der Neutralität für den Zusammenhalt des Landes gemeint;
2. Unabhängigkeit: die Neutralität sollte dazu dienen, die Eigenständigkeit der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik zu sichern;
3. Handelsfreiheit;
4. Gleichgewicht: die Neutralität war der Beitrag der Schweiz zur Stabilität auf dem europäischen Kontinent;
5. Gute Dienste: Möglichkeit der Schlichtung und Vermittlung bei Konflikten zwischen anderen Staaten.

Aufgrund der Schweizer Neutralität siedelten sich einige internationale Organisationen, wie das Rote Kreuz, der UNHCR, die WHO und WTO in der Schweiz an. Ebenso wurden dort auf neutralem Boden zahlreiche Friedenskonferenzen veranstaltet und internationale Verträge geschlossen. Auch einige internationale private Vereine und Nichtregierungsorganisationen – etwa im Sport (z. B. FIFA, UEFA, IOC) oder Aktivismus (z. B. Amnesty International oder Ärzte ohne Grenzen) – haben in der Schweiz ihren Sitz.

Diskussion und Kritik

Das Neutralitätsprinzip geniesst bei der Bevölkerung eine hohe Zustimmungsrate. Stand 2021 befürworteten unverändert seit dem Allzeithoch, das 2019 erreicht worden war, 96 Prozent der Befragten, dass grundsätzlich die Neutralität beibehalten werden soll. Gleichzeitig stieg der Anteil derjenigen, welche eine «differenzielle Neutralität» wünschen, also eine klarere Stellungnahme in politischen, aber nichtmilitärischen Konflikten, signifikant von 49 Prozent im Jahr 2019 auf 57 Prozent im Jahr 2021.

Bei den Sanktionen gegen Russland seit dem Überfall auf die Ukraine im Jahr 2022 schloss sich der Bundesrat den EU-Sanktionen gegen Russland an, nachdem die USA, die EU, alle Schweizer Parteien ausser der SVP und eine Kommission des Nationalrats ein sofortiges Umdenken gefordert hatten. Bundespräsident Ignazio Cassis begründete den in diesem Umfang einmaligen Schritt damit, dass die Invasion völkerrechtlich, politisch und moralisch nicht hinzunehmen sei. Zur Frage der Neutralität sagte er: «Einem Aggressor in die Hände zu spielen, ist nicht neutral.» Armeechef Thomas Süssli und FDP-Parteipräsident Thierry Burkart würden eine verstärkte Zusammenarbeit mit der NATO begrüssen. Eine repräsentative Umfrage in der Schweiz und in Österreich im Mai 2022 ergab, dass die Mehrheit der Schweizer Bevölkerung an der Neutralität festhält und sich für eine ausreichende militärische Verteidigungsfähigkeit des eigenen Landes ausspricht. 49 Prozent der Befragten sprachen sich gleichzeitig für eine engere Zusammenarbeit mit der NATO aus.

Im April 2022 sagte der ehemalige Sekretär des Friedensrats, seit Jahrzehnten habe der Schweizer Friedensrat kritisiert, dass der Opportunismus der Schweiz als Neutralität dargestellt worden sei. Endlich habe die Schweiz nach dem russischen Überfall auf die Ukraine diese «komische Interpretation der Neutralität» aufgeben müssen. Dies geschah nach einigen Tagen, nachdem sie zuerst Sanktionen der EU gegen Russland nicht habe übernehmen wollen, dies aber nach innen- und aussenpolitischem Druck doch tat.

Neutralitätsinitiative 2022 mit Abstimmung 2026

→ Hauptartikel: Eidgenössische Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität (Neutralitätsinitiative)»

Im Jahre 2022 wurde die eidgenössische Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität (Neutralitätsinitiative)» von einem Komitee lanciert, das massgeblich von der Schweizerischen Volkspartei (SVP) unterstützt wurde. Die Volksinitiative verlangte eine Änderung der bestehenden Neutralitätspraxis. Sie wollte eine strikte Definition der Neutralität in die Bundesverfassung aufnehmen, welche die bisher praktizierte militärische Zusammenarbeit mit der NATO und der EU nicht mehr erlaubt hätte. Die Schweiz dürfte auch keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten treffen, d. h. sie dürfte die von der EU ergriffenen Sanktionen gegen Russland wegen des Angriffskriegs auf die Ukraine nicht mehr weiterführen oder neu übernehmen.

Der Historiker Jakob Tanner bemerkte zur Debatte, Christoph Blocher hätte in seiner Rhetorik von wegen «Kriegspartei» gar noch Kreml-Statements überboten. Marco Jorio schrieb im Zusammenhang mit den russischen Angriffen auf Georgien 2008 und die Ukraine:

«Imperialisten sehen in der Neutralität kein Hindernis, sondern leichte Beute.»

– Marco Jorio, 2026

Er wies zudem auf die geänderte Rechtslage hin seit dem Haager Abkommen:

«Die Schweiz reitet ein totes Pferd mit den Haager Abkommen zur Neutralität und dem darin enthaltenen Gleichbehandlungsgebot von kriegführenden Staaten. 1907 hatte jeder Staat das Recht, Krieg zu führen. Neutrale mussten Aggressor und Opfer deshalb gleich behandeln. Doch dieses Prinzip ist längst überholt. 1928 wurde der Angriffskrieg völkerrechtlich geächtet, mit der Uno-Charta von 1945 jede Gewaltanwendung. Seither gibt es Täter und Opfer, die nicht gleich behandelt werden dürfen. Das ist heute unter den meisten Völkerrechtlern unumstritten.»

– Marco Jorio, 2026

Der Historiker Thomas Maissen bezeichnete das Hauptplakat der Befürworter der Initiative («Kein Krieg») und die daraus folgende Argumentation «verlogen», weil es eine Suggestion sei, deren Inhalt aber den Initianten «herzlich egal» sei; zu Beachten sei, dass die von Initianten vorgebrachte historische Darstellung einer Kriegsgefahr durch Italien im Jahr 1936, worauf die Schweiz ihre Neutralität umformte und auf Sanktionen verzichtet hätte, falsch sei, da sogar Hitler damals Abessinien gegen Italien unterstützt habe. Die Schweiz sei auch «sicher nicht» dank «integraler Neutralität» vom Zweiten Weltkrieg verschont geblieben und habe sich keinesfalls gerade an diese integrale Neutralität gehalten, wie sie dies 1938 verkündet hatte, weil sonst brenzlige Konflikte mit Deutschland und Italien entstanden wären. Das Argument der Vermittlerrolle sei zudem ein Feigenblatt, da es dafür keine Beispiele gebe.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 27. September 2026 vom Volk mit 70,15 % Nein-Stimmen und von den Ständen mit 23 zu 0 Stimmen abgelehnt.

Weitere neutrale Staaten

In Europa gelten im Weiteren Irland, Liechtenstein, Malta, Moldau, Monaco, Österreich und die Vatikanstadt als neutral.

Während des Kalten Kriegs pflegten die vier europäischen neutralen Staaten Schweiz, Schweden, Österreich und Finnland eine lockere Verbindung. Zu Beginn der 1990er-Jahre zerfiel diese Gruppe an den unterschiedlichen Interessen.

Literatur

• Paul Schweizer: Geschichte der schweizerischen Neutralität. Huber, Frauenfeld 1895 (Digitalisat).
• Edgar Bonjour: Geschichte der schweizerischen Neutralität: Kurzfassung. Helbing & Lichtenhahn, Basel 1978.
• Edgar Bonjour: Geschichte der schweizerischen Neutralität. Vier Jahrhunderte eidgenössischer Aussenpolitik. Helbing & Lichtenhahn, Basel 1965–1976 (9 Bände).
• Hadrien Buclin: Anti-Comunist Policies in a Neutral Country. In: Journal of Cold War Studies. Nr. 4, 2017, S. 137–167 (englisch). 
• Hanspeter Kriesi: Le système politique suisse. 2. Auflage. Economica, Paris 1998, ISBN 2-7178-3694-2.
• Robert Chr. van Ooyen: Die schweizerische Neutralität in bewaffneten Konflikten nach 1945. Frankfurt am Main / Bern u. a. 1992.
• Rita Stöckli: Die Anfänge der eidgenössischen Neutralität in der Historiographie. Eine Text- und Wirkungsanalyse der Neutralitätsgeschichten von Paul Schweizer und Edgar Bonjour. Historisches Institut der Universität Bern, Bern 1997.
• Marco Jorio: Die Schweiz und ihre Neutralität. Eine 400-jährige Geschichte. Hier + Jetzt, Zürich 2023, ISBN 978-3-03919-389-9.
• Mark E. Villiger: Handbuch der schweizerischen Neutralität. Schulthess, Zürich 2023, ISBN 978-3-7255-9747-5.

Weblinks

• Alois Riklin: Neutralität. In: Historisches Lexikon der Schweiz.
• Rita Stöckli: Pariser Frieden. In: Historisches Lexikon der Schweiz.
• Déclaration des Puissances portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l’inviolabilité de son territoire. Volltext der Neutralitätserklärung von 1815 (französisch)
• Olivier Pauchard: Der Tag, an dem die Schweiz neutral wurde. In: SWI | swissinfo.ch. 20. März 2015, abgerufen am 26. Juli 2018.